Perspektiven der ländlichen Entwicklung

Von Gerhard Hovorka
 
 

Einleitung

Ländliche Entwicklung hat in der internationalen Diskussion im letzten Jahrzehnt eine besondere Aufmerksamkeit erreicht. In der Diskussion zum Europäischen Raumentwicklungskonzept (EUREK) hat sich die regionale Betrachtung und ein Bekenntnis zu eigenständigen, vielfältigen und leistungsfähigen ländlichen Gebieten am deutlichsten niedergeschlagen. Ländliche Räume sind demnach durch Vielfalt und spezifische Entwicklungsmuster gekennzeichnet. Sie sind als Wirtschafts-, Natur- und Kulturstandorte komplexe räumliche Systeme, die sich durch eindimensionale Kriterien wie Bevölkerungsdichte, Bedeutung des Agrarsektors oder der natürlichen Ressourcen nur ungenügend charakterisieren lassen. Sie unterscheiden sich erheblich bezüglich ihrer Entwicklungspfade und -perspektiven voneinander. Diese Vielfalt ländlicher Entwicklung ist auch in der Erarbeitung des Österreichischen Raumentwicklungskonzeptes 2001 als maßgeblicher Input für Strategien der Raumentwicklung angesprochen worden.

 

Gemäß der Typologisierung der ländlichen Gebiete nach der OECD-Methode zählt Österreich - zusammen mit den skandinavischen Staaten - auf regionaler Ebene und auch auf der Gemeindeebene zu den Staaten mit dem höchsten Bevölkerungsanteil in ländlich strukturierten Gebieten: 78 % der österreichischen Bevölkerung lebt in ländlichen Regionen.

Österreich ist durch eine sehr kleinteiligen Siedlungsstruktur und einem geringen Verstädterungsgrad gekennzeichnet. Dementsprechend hat der ländliche Raum eine große Bedeutung. In vielen Regionen haben Kleinstädte eine wichtige Funktion als lokale Zentren für große Teile des ländlichen Raumes und sind daher maßgebend für die regionale Entwicklung. Aufgrund der gering entwickelten administrativen Zuständigkeit und der mäßig entwickelten Institutionen und Wirtschaft auf regionaler Ebene wurde hier Regionalentwicklung und Entwicklung des ländlichen Raumes sehr häufig gleichgesetzt.

In vielen Fällen sind periphere ländliche Gebiete auch landwirtschaftlich benachteiligte Gebiete. Die Entwicklung des diesbezüglichen Förderinstrumentariums ist daher für die ländliche Entwicklung im allgemeinen von erheblicher Bedeutung. Die Land- und Forstwirtschaft im benachteiligten Gebiet und im Berggebiet im besonderen hat in Österreich einen hohen gesellschaftlichen Stellenwert. In Österreich liegen gemäß dem Gemeinschaftsverzeichnis der EU 80% der Landesfläche im benachteiligten Gebiet bzw. 70% im Berggebiet. Im benachteiligten Gebiet befinden sich 70% aller land- und forstwirtschaftlichen Betriebe (51% im Berggebiet) und der Anteil an der gesamten landwirtschaftlichen Nutzfläche beträgt 69% (58% im Berggebiet). Österreich ist auch ein sehr waldreiches Land (47% der Gesamtfläche) mit einem überwiegenden Anteil im Berggebiet (79% der forstwirtschaftlich genutzten Flächen).

Politik für die Entwicklung des ländlichen Raumes in der EU

Die Agenda 2000 der EU brachte sowohl eine Reform der "klassischen" Strukturpolitik und der Strukturfonds der EU, als auch der Agrarmarkt- und Agrarstrukturpolitik. Mit der Umsetzung der Agenda 2000 innerhalb der EU wurde die ländliche Entwicklung als "zweiter Pfeiler", in Ergänzung zum Marktordnungsregime, innerhalb der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) installiert und hat damit die grundlegende Struktur dieser Politik verändert. Im wesentlichen erscheinen dabei nicht so sehr inhaltliche Weichenstellungen sondern vielmehr Veränderungen in der Struktur der Beziehungen zwischen Agrarpolitik und Politik für den ländlichen Raum beabsichtigt. Die beiden sollen enger miteinander verknüpft werden, was längerfristig den Maßnahmen der ländlichen Entwicklung auch zusätzliche Finanzmittel eröffnen soll. Für die Landwirtschaft (Marktordnungsausgaben und Zahlungen für die Entwicklung des ländlichen Raumes) ist allerdings trotz aller Diskussionen weiterhin der größte Anteil aus dem EU-Budget bestimmt. Insgesamt sind die Mittel für die Periode 2000-2006 mit 297,7 Mrd. Euro (46% des EU-Gesamtbudgets) gegenüber der vorangegangenen Periode sogar ausgeweitet worden.

Die EU-Verordnung zur ländlichen Entwicklung gibt den einzelnen Mitgliedsländern einen weiten Spielraum, die vorgesehenen Maßnahmen zu einer Entwicklungsstrategie zu bündeln. Die konkrete Umsetzung der Verordnungsinhalte erfolgt im Rahmen einer Programmplanung. Von Österreich wurde das Programmplanungsdokument mit der Bezeichnung "Österreichisches Programm für die Entwicklung des ländlichen Raumes 2000-2006" am 1.9.1999 eingereicht und in der Folge ausverhandelt. Nach dem Beschluss des STAR - Ausschusses vom 27.6.2000 wurde das österreichische Programm von der EU-Kommission am 21.7.2000 formell beschlossen.

Bis Oktober 2001 wurden alle 68 von den Mitgliedsstaaten eingereichten Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum genehmigt. Mittlerweile stehen für den Zeitraum 2000 - 2006 Mittel in Höhe von insgesamt 105 Mrd. € zur Verfügung, das sind jährlich 15 Mrd. €. Der Beitrag der EU beläuft sich auf rund die Hälfte der Mittel.

Rund 50% der Mittel sind im Durchschnitt aller Programme für die vier "flankierenden Maßnahmen" der GAP (Agrarumweltmaßnahmen, Vorruhestandsregelungen, Aufforstung von landwirtschaftlichen Flächen und Förderung benachteiligter Gebiete) vorgesehen. Der dafür bestimmte Anteil der Ausgaben für die ländliche Entwicklung variiert jedoch äußerst stark zwischen den Mitgliedsstaaten (von über 90% in Irland bis zu bloß 13% in den Niederlanden). Österreich konzentriert sein Programm, ähnlich wie auch Schweden, auf die Agrarumweltmaßnahmen und die Förderung benachteiligter Gebiete.

Das ländliche Entwicklungsprogramm in Österreich

In Österreich sind umfassende Politikkonzeptionen frühzeitig im Rahmen der Berggebietsentwicklung und der Berücksichtigung der Wirkungen der Berglandwirtschaft auf die Kulturlandschaftsentwicklung mitgedacht worden.

Österreichs Weg in der Agrarpolitik im Zuge des EU-Beitritts, nämlich einer stärkeren Ausrichtung auf Ausgleichszahlungen für benachteiligte Gebiete und Agrarumwelt-Flächenförderungen (mit anderen finanziell kleineren Maßnahmen im "Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums" zusammengefasst) als auf Marktordnungsmaßnahmen, ist prinzipiell aus Sicht einer nachhaltigen Regionalentwicklung positiv zu sehen. In Österreich beträgt das Verhältnis der Finanzierungsvolumina zwischen den in der Agenda 2000 beschriebenen "Säulen" 1 (Marktordnungsmaßnahmen) und 2 (Maßnahmen für den ländlichen Raum) 1:2. Dasselbe Verhältnis beträgt im EU-Schnitt 6:1. Damit besteht in Österreich eine Prioritätenfestlegung von Maßnahmen, die günstige Voraussetzungen darstellt, um als Beispiel für gute politische Praxis zu gelten.

Das ländliche Entwicklungsprogramm Österreichs ist ein sehr ambitioniertes und umfangreiches Programm, der finanzielle Schwerpunkt liegt aber eindeutig bei den zwei Maßnahmengruppen Agrarumweltmaßnahmen und Förderung benachteiligter Gebiete (wie bereits in der Periode 1995-1999). In diesen beiden Bereichen werden 85% der Mittel des Programms gebunden. Für sonstige Maßnahmen und Maßnahmen zur Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten bleibt demgemäss wenig Spielraum. Jener Bereich, der die Erfahrungen aus früheren Ziel 5b-Projekten fortführen soll, (Art. 33 Maßnahmen) umfasst lediglich 4% der Mittel. Um aus der "Säule 2", die derzeit zu einem großen Teil "Maßnahmen zur Stabilisierung der Landwirtschaft im ländlichen Raum" umfasst, wirklich ein "Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums" zu machen, bedarf es daher noch fundamentaler Veränderungen des Programms in Richtung einer eigenständigen und nachhaltigen Regionalentwicklung. Dafür erscheint eine grundlegende Orientierung auf die Förderung sozio-ökonomischer Entwicklungsprozesse und regionalwirtschaftlicher Ausgleichsmechanismen zentral, welche keinesfalls über eine agrarpolitische Förderung allein erreichbar sind.

Zukunftschancen ländlicher Gebiete

Die Zukunftschancen ländlicher Gebiete werden wesentlich an der Verbesserung der Lebensqualität gemessen werden. Die Sicherung des Zugangs zu ökonomischen und sozialen Infrastruktureinrichtungen (Nahversorgung, Verkehr, Post, Bildungs- und Freizeiteinrichtungen) und die Entwicklung der Landschaftsqualität sind für viele zu den zentralen Bewertungsmaßstäben geworden.

Eine sektorübergreifende Konzeption erfordert in Zukunft auch die Agrarpolitik stärker in ihrem Bezug zur Regionalpolitik, Wirtschaftspolitik und der Entwicklung der Kulturlandschaft zu sehen. Die Landwirtschaft wird diese vielfältigen Aufgaben jedoch nur erfüllen können, wenn sie diese in ihrem räumlichen und sozialen Kontext interpretiert und bewusst nach Möglichkeiten sucht, innovative regionale Entwicklungsprozesse zu initiieren.